| Sołtys, Rada Sołecka, budżet |
| Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne w orzecznictwie Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Jest to obowiązek, a nie przywilej gminy. Proces uchwalania planu miejscowego, a potem jego ewentualnej zmiany, jest dość skomplikowany. Ponieważ plan stanowi powszechnie obowiązujące prawo miejscowe, musi spełniać rygorystyczne wymogi. Poza tym w zakresie uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy mają uprawnienia do ograniczenia prawa własności. Szczegółowe przepisy oraz ścieranie się interesów prywatnych właścicieli nieruchomości objętych planem oraz władz samorządowych nierzadko doprowadzają do sporów. Potwierdza to bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Działalność planistyczna ma bardzo istotne znaczenie nie tylko dla funkcjonowania gminy, ale przede wszystkim dla mieszkańców danego terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do jej zadań własnych. W piśmiennictwie podkreśla się nawet, że niewywiązywanie się z tego obowiązku stanowi zaniechanie i może stanowić podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej. Na tle przepisów związanych z uchwalaniem planów zagospodarowania przestrzennego dość często dochodzi do sporów. Dotyczą one przede wszystkim samej procedury uchwalania planów, uprawnień gmin i właścicieli nieruchomości, a także uprawnień organów nadzoru. Wiele z nich swój ostateczny finał znajduje w sądzie administracyjnym. Interpretacje zawarte w wyrokach sądów administracyjnych są cenną wskazówką zarówno dla mieszkańców, którzy kwestionują działania organów gminy, jak i dla samych samorządów. Znajomość orzecznictwa pozwala na uniknięcie błędów i prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków nałożonych na gminy. Władztwo gminy Wiele skarg do sądów administracyjnych wnoszą mieszkańcy gmin niezadowoleni z przeznaczenia terenu, na którym mają swoją nieruchomość. Wynika to najczęściej z konfliktu interesów: prywatnego i społecznego. Właściciel nieruchomości jest zainteresowany jak najlepszym przeznaczeniem jego działki, gmina musi wyważyć, a czasami ograniczyć możliwość wykorzystania danego terenu i zapewnić optymalne zagospodarowanie przestrzenne w gminie. Sądy administracyjne stosują zasadę złotego środka. Z jednej strony sądy nie kwestionują prawa do wprowadzenia ograniczeń przez gminę. Z drugiej nie pozwalają na zupełną dowolność i dyskryminację właścicieli poszczególnych nieruchomości. W jednym z orzeczeń WSA przypomniał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z 26 marca 2009 r., II SA/Gl 1252/08, niepublikowany). To daje radzie gminy prawo do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu przez właścicieli gruntów położonych na obszarze objętym tym planem z przysługującego im prawa własności. Sąd podkreślił, że konstytucja nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami. Skoro więc ustawodawca przyznał gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego, to ma ona prawo do wprowadzania określonych ograniczeń. W tym samym wyroku WSA podkreślił też, że wyważając interesy inwestorów z interesami właścicieli sąsiednich i dalszych nieruchomości gmina musi zachować szczególną ostrożność. W ocenie sądu konstytucyjne zasady określoności i proporcjonalności nakładają na gminnego planistę obowiązek tworzenia przepisów prawa miejscowego, tak żeby nie pozostawiały one uznaniu administracyjnemu kwestii dotyczących korzystania z konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że plany zagospodarowania przewidują różne ograniczenia, które automatycznie nie mogą zostać uznane za sprzeczne z zakazem dyskryminacji. Jednak w ocenie sądu w każdym przypadku należy w sposób bardzo wyważony oceniać zakres ograniczenia prawa własności (wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, niepublikowany). Procedura zmiany Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego to zadanie własne gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jest to akt prawa miejscowego, uchwalany przez radę gminy. Procedura przygotowania, uchwalenia i ogłoszenia planu zagospodarowania jest ściśle określona i dość skomplikowana. W jednym z orzeczeń sąd administracyjny przypomniał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu (wyrok WSA w Białymstoku z 25 września 2008 r., II SA/Bk 442/08, niepublikowany). Jednak w jej wyniku nie następuje uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego. Jak podkreślił WSA, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym elementem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. Przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia samego planu. Sąd zastrzegł, że nie można na etapie przystępowania do sporządzania planu ustalać przeznaczenia terenu. Taką kompetencję rada nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie – w załączniku graficznym – granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. W tym samym wyroku sąd podkreślił, że terytorialny zasięg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje z reguły część obszaru gminy. Dlatego nieodzownym elementem uchwały uruchamiającej postępowanie planistyczne jest wskazanie terenu, do którego odnosi się powyższa uchwała i następujące po niej procedury. Graficzny załącznik jest obligatoryjną formą opisu obszaru objętego projektem planu. Za rozwiązanie optymalne sąd uznał posłużenie się rysunkiem w celach informacyjnych. W jego ocenie granice obszaru objętego planem można by również przedstawić w sposób opisowy w tekście uchwały rady gminy. Jednak metoda opisowa wymaga niezwykłej precyzji. Jej niedochowanie może sprawić, że tekst będzie zawiły czy wręcz nieczytelny. Zdaniem sądu nieprecyzyjne ustalenie granic obszaru objętego planem w części opisowej uchwały o przystąpienie do jego opracowania, tj. ustalenie tego obszaru na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Forma załącznika opisującego granice obszaru objętego planem nie musi prowadzić więc do nieważności procedury. Ale jego brak wywołuje daleko idące konsekwencje. WSA w Krakowie orzekł, że rada gminy nie może podjąć uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego projektem planu (wyrok WSA w Krakowie z 24 lutego 2009 r., II SA/Kr 1271/08, niepublikowany). Sąd podkreślił, że załącznik jest integralną częścią planu. Uchwała, która nie zawiera załącznika graficznego, jest nieważna. Jak zauważono w wyroku, ustawodawca nie przewidział odstępstw od formy uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zależności od zakresu projektowanych zmian. Konsultacje społeczne Częścią procesu planistycznego jest uzgadnianie, opiniowanie i konsultowanie proponowanych rozwiązań czy ewentualnych zmian z określonymi organami, instytucjami oraz społecznością lokalną. Dla optymalnej ochrony interesów właścicieli nieruchomości dokonuje się tzw. wyłożenia projektu studium. W jednym z wyroków sąd administracyjny podkreślił, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu jest niedopuszczalne (wyrok WSA w Krakowie z 17 marca 2008 r., II SA/Kr 1142/07, niepublikowany). Wprowadzenie takich zmian stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu i powoduje jego nieważność. W kolejnym orzeczeniu sąd administracyjny negatywnie odniósł się do udzielania sprzecznych informacji na etapie projektu planu. Sąd uznał za niedopuszczalną sytuację, w której zachodzi rozbieżność pomiędzy ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu a opublikowaniem projektu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, np. na stronach internetowych urzędu gminy (wyrok WSA w Białymstoku z 5 czerwca 2007 r., II SA/Bk 177/07, niepublikowany). Taka sytuacja powoduje nieważność częściową lub całkowitą planu. Zdaniem sądu, nawet gdy zachowano formalną poprawność przebiegu procedury planistycznej, to dochodzi do dezinformacji o przebiegu procesu planistycznego. To może wzbudzić uzasadnioną wątpliwość co do wersji projektu planu wyjściowej dla kontynuacji procesu planistycznego. W uzasadnieniu sąd przypomniał, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w całości lub w części w przypadku: ● naruszenia zasad jego sporządzania, ● istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia bądź ● naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalania planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy. Gwarantują one udział zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i kontrolę legalności podejmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Jak zauważył sąd, informowanie społeczeństwa o czynnościach planistycznych obejmuje dwa elementy. Pierwszy to informacja o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu. Drugi element to informacja o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyznaczeniem terminu do składania uwag oraz zorganizowaniem dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Informacja powinna polegać na ogłoszeniu o tych czynnościach w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie. Obwieszczenie oraz ogłoszenie w prasie miejscowej jest obowiązkowym sposobem poinformowania społeczeństwa o wszczętej procedurze planistycznej. Ponadto ustawa zobowiązuje do ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Sąd zauważył, że w praktyce zwyczajowym sposobem ogłoszenia może być rozplakatowanie lub komunikat na stronie internetowej urzędu gminy. Zdaniem sądu wybór formy komunikowania społeczeństwu informacji o działalności organów administracji, obok form tradycyjnych (ogłoszenia, obwieszczenia), zobowiązuje jednak do zadbania o to, by wiadomości ze stron internetowych w pełni pokrywały się z informacjami zamieszczanymi na tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu miejskiego i w prasie miejscowej. Zaskarżenie i nadzór Uchwały rady gminy, w tym uchwały dotyczące uchwalenia czy zmiany miejscowego planu, podlegają kontroli w dwóch zakresach. Z jednej strony uchwałę może zakwestionować każdy obywatel. Z drugiej strony nadzór nad poprawnością działalności samorządu terytorialnego oraz przestrzegania prawa sprawuje właściwy organ administracji. Sąd administracyjny wskazał, że upoważnienie wojewody do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) kształtuje się zasadniczo niezmiennie i niezależnie od przedmiotu kontrolowanej uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 39/07, niepublikowany). Dotyczy więc uchwał w zakresie planowania przestrzennego. W uzasadnieniu sąd przypomniał ponadto, że o nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W takim wypadku może on jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu nie można uznać, że 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności biegnie dopiero od dnia dostarczenia ostatniego załącznika do uchwały. Termin ten ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. O zakresie uprawnień organu nadzoru wypowiedział się sąd administracyjny w innym orzeczeniu (wyrok WSA w Krakowie z 29 maja 2006 r., II SA/Kr 1329/05, niepublikowany). Sąd podkreślił, że organem kompetentnym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy /miasta/ ponosząca odpowiedzialność za jej kształt. Jego zdaniem ewentualne uchybienia organów zaangażowanych w proces planistyczny nie mogą usprawiedliwiać wadliwości uchwały podjętej przez organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mówiąc prościej gmina nie może zasłaniać się błędami innych organów, które biorą udział w projektowaniu planu. W odniesieniu do wojewody, sąd podkreślił, że kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być stosowana wyjątkowo. Tym samym w ocenie sądu wojewoda co do zasady samodzielnie powinien oceniać uchwały organów gminy. Nie powinien automatycznie przerzucać tej kompetencji na sąd administracyjny. Odnosząc się do uprawnienia obywateli do kwestionowania uchwał samorządu gminnego, to wynika on z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dotyczy on wszystkich uchwał, w tym tych dotyczących procesu planistycznego. Trzeba jednak zwrócić uwagę na pewne ograniczenia związane ze skorzystaniem z tego uprawnienia przez właścicieli nieruchomości niezadowolonych z planu. Zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego możliwe jest po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Jak wyjaśnił NSA takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy (postanowienie NSA z 16 grudnia 2008 r., II OSK 552/08, niepublikowane). Wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i uchwałę będącą tego przyczyną. Instytucja ta jest surogatem środka odwoławczego. W ocenie NSA nie można jednak instytucji wezwania traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego. Jak podkreślił sąd powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Obowiązywanie planu Uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia określonego w tej uchwale. Uchwała nie może wejść w życie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała w sprawie uchwalenia planu podlega również publikacji na stronie internetowej gminy. Wejście w życie nowego planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Nie powoduje jednak wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie starego planu miejscowego. Uzgodnienia i opinie niezbędne dla uchwalenia planu miejscowego Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego musi uzyskać opinie o projekcie planu: ● gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, ● wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, ● regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ponadto konieczne są uzgodnienia projektu planu z: ● wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, ● właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, ● organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie odrębnych przepisów, ● właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, ● właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, ● dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, ● właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, ● właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, ● ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej. Gazeta Prawna z 13 maja 09 (nr 92) |